Esensi Evaluasi Kebijakan Publik

Esensi  Evaluasi Kebijakan Publik

Oleh : Rustam

Suatu kebijakan yang dibuat oleh pemerintah pada dasarnya dilakukan dalam rangka pemecahan masalah. Oleh karena itu orientasi kebijakan yang dibuat harus pada mengacu pada solusi riil  atasmasalah yang ada di masyarakat. Dengan kata lainkebijakan dibuat selalu berorientasi pada kepentingan publik.

Mengutip pendapat Badjuri (2003 : 49, dalam Pasolong, 2007 : 42) mengatakan bahwa pada dasarnya kebijakan publik terjadi karena adanya masalah yang perlu ditangani secara serius. Tanpa adanya masalah, barangkali tidak pernah ada kebijakan publik yang timbul. Informasi tentang suatu masalah kebijakan publik dapat diperoleh sebagai sumber tertulis seperti indikator sosial, data sensus laporan-laporan survei sosial, jurnal, surat kabar dan sebagainya.

Lantas apa sesungguhnya definisi mengenai kebijakan public  (pubic policy) sudah banyak diungkapkan para ahli untuk memperjelas makna dari kebijakan. Salah satunya sebagaimana diungkapkan oleh David Easton sebagaimana dikutip oleh Nugroho (2008 :53) mendefinisikan sebagai aktivitas pemerintah (the impact of government activity). Menurut Dye sebagaimana dikutip oleh Winarno (2007 : 15) kebijakan publik adalah apapun yang dipilih oleh pemerintah untuk dilakukan dan tidak dilakukan.

Sementara itu, William N Dunn (2003:132) menyebut istilah kebijakan publik dalam bukunya berjudul Analisis Kebijakan Publik, pengertian sebagai berikut : “ Kebijakan publik (public policy) adalah pola ketergantungan yang kompleks dari  pilihan-pilihan kolektif yang saling berganungan, termasuk keputusan-keputusan untuk tidak bertindak, yang dibuat oleh badan atau kantor pemerintah”. Dengan demikian suatu kebijakan apabila sudah dibuat maka harus diimplementasikan untuk dilaksanakan oleh unit-unit administrasi yang memobilisasian sumberdaya manusia dan finansial, serta dievaluasi agar dapar dijadikan sebagai mekanisme pengawasan terhadap kebijakan tersebut sesuai dengan tujuan kebijakan itu sendiri.

Masih menurut Dunn, (2000:61) terdapat 6 (enam) indikator evaluasi kebijakan berupa :

1. Efektivitas, yaitu apakah hasil yang diinginkan telah dicapai.
2. Efisiensi, yaitu seberapa banyak usaha yang diperlukan untuk mencapai hasil yang diinginkan.
3. Kecukupan, yaitu seberapa jauh pencapaian hasil yang diinginkan mmecahkan masalah
4. Pemerataan, apakah biaya dan manfaat didistribusikan dengan merata kepada kelompok yang berbeda.
5. Responsivitas, yaitu apakah hasil kebijakan memuskan kebutuhan preferensi atau nilai kelompok tertentu.
6. Ketepatan, yaitu apakah hasil (tujuan) yang diinginkan benar-benar berguna dan bernilai.

Dalam terminologi ini, kebijakan pubik yang dilakukan oleh pemerintah untuk mengatasi persoalan-persoalan riil yang muncul di tengah-tengah masyarakat untuk dicrikan jalan keluar baik melalui peraturan perundang-undangan, perturan pemerintah, keputusan pejabat birokrasi dan keputusan lainnya termasuk peraturan daerah, keputusan pejabat politik dan sebagainya.

Dalam perannya untuk memecahkan masalah, Dunn (1994;30) berpendapat bahwa tahap penting dalam pemecahan masalh melalui kebijakan adalah :

1. Penetapan agenda kebijakan (agenda setting)
2. Formulasi kebijakan public (policy formulation)
3. Adaposi kebijakan (policy adaption)
4. Implementasi kebijakan (policy implementation)
5. Penilaian kebijakan

Setiap tahap dalam pengambilan kebijakan harus dilakukan dan memperhatikan sisi ketergantungan masalah satu dengan yang lainnya. Proses penetapan kebijakan atau yang sering dinela dengan sebutan policy making process, menuurut Shafrits dan Russel (dalam Keban, 2006;63) yaitu ;

1. merupakan agenda setting dimana isu-isu kebijakan diidentifikasi,
2. keputusan untuk melakukan atau tidak melakukan kebijakan,
3. tahap implementasi kebijakan public.
4. evaluasi program dan analisa dampak.
5. feedback yaitu memutuskan untuk merevisi atau menghentikan. Proses kebijakan di atas bila diterapkan akan menyerupai sebuah siklus tahapan penetapan kebijakan.

Dengan demikian kebijakan adalah produk dari pemeirntah maupun aparatur pemeirntah yang pada hakekatnya berupa pilihan-pilihan yang dianggap paling baik untuk mengatasi persoalan-persoalan yang dihadapi public dengan tujuan untuk dicarikan solusi pemecahannya secara tepat, cepat dan akurat sehingga benar adanya apa yang dilakukan maupun tidak dilakukan pemerintah dapat saja dipandang sebagai sebuah pilihan kebijakan.

Kebijakan selalu mengandung setidak-tidaknya tiga komponen dasar yaitu tujuan yang jelas, sasaran yang spesifik dan cara mencapai sasaran tersebut. Komponen yang ketiga biasanya belum dijelasksn secara rinci dan birokrasi harus menterjemahkan sebagai program aksi dan proyek. Komponen cara berkaitan siapa pelaksanya, berapa besar dan dari mana diperoleh, siapa kelompok sasarannya, bagaimana program dilaksanakan atau bagaimana sistem manajemennya dan bagaimana keberhasilan atau kinerja kebijakan dikukur. Komponen inilah yang disebut dengan implementasi.

Implementasi kebijakan sesungguhnya bukanlah sekedar bersangkut paut dengan mekanisme keputusan-keputusan politik ke dalam prosedur-prosedur rutin lewat saluran-saluran birokrasi, melainkan lebih dari pada itu, ia menyangkut masalah konflik, keputusan dan siapa yang memperoleh apa dari suatu kebijakan (Grindle, 1980).

Mengutip pendapat Wahab (1997;59) mengatakan implementasi kebijakan merupakan aspek penting dari keseluruhan proses kebijakan. Oleh sebab itu tidak berlebihan jika dikatakan implementasi kebijakan merupakan aspek yang penting dari keseluruhan proses kebijakan.

Sementara itu Wibawa (1994:5) mengatakan bahwa implementasi kebijakan berarti pelaksanaan dari suatu kebijakan atau program. Pandangan tersebut meunjukkan bahwa proses implementasi kebihakan tidak hanya menyangkut perilaku badan-badan administrative yang bertanggungjawab untuk melaksanakan program dan menimbulkan ketaatan pada diri taget group, melainkan menyangkut lingkaran kekuatan-kekuatan politik, ekonomi dan sosial yang langsung atau tidak langsung dapat mempengaruhi perilaku dari semua pihak yang terlibat dan pada akhirnya membawa konsekuensi logis terhadap dampak baik yang diharapkan (intended) maupun dampak yang tidak diharapkan (spiloverinegatif effect).

A Wahab (2001;61) membagi pengertian kegagalan kebijaksanaan (policy failure) dalam dua kategori yaitu : non implementation (tidak terimplementasikan) dan Unsuccesfull Implemetation (implementasi yang tidak berhasil). Yang dimaksud tidak terimplementasikan mengandung arti (Wahab 2001;62), ”Suatu kebijakan tidak dilaksanakan sesuai rencana, mungkin karena pihak-pihak terlibat dalam pelaksanannya tidak mau bekerjasama atau mereka telah bekerja tidak efisien dan tidak sepenuhnya menguasai permasalahan. Sedangkan implementasi yang tidak berhasil biasanya terjadi manakala suatu kebijaksanaan telah dilaksanakan sesuai dengan rencana, namun mengingat kondisi eksternal ternyata tidak menguntungkan (misalnya pergantian kekuasaan, bencana alam),”

Proses implementasi kebijakan perlu mendapat perhatian yang sama karena selama dalam pelaksanaan seringkali terjadi hambatan-hambatan yang dapat mengakibatkan ggalnya mencapai tujuan yang telah ditetapkan.Implementor kebijakan perlu memperhatikan berbagai kondisi yang dinilai akan berpengaruh terhadap jalanya kebijakan tersebut.

Menurut Hogwood dan Gunn (Wahab 1997;71-81) untuk dapat mengimplementasikan kebijakan secara sempurna maka diperlukan beberapa persyaratan, antara lain.

a.kondisi eksternal yang dihadapi oleh badan/instansi pelaksana;

b.tersedia waktu dan sumber daya;

c.keterpaduan sumber daya yang diperlukan;

d.implementasi didasarkan pada hubungan kausalitas yang handal.

e.hubungan kausalitas bersifat langsung dan hanya sedikit mata rantai penghubung;

f.hubungan ketergantungan harus diminimalkan;

g.kesamaan persepsi dan kesepaatan terhadap tujuan;

h.tugas-tugas diperinci dan diurutkan secara sistematis;

i.komunikasi dan koordinasi yang baik;

j.pihak-pihak yang berwenang dapat menuntut kepatuhan pihak lain..

Menurut Jones 91994;15) implementasi kebijakan adalah suatu proses interaktif antara suatu perangkat tujuan dengan tindakan atau bersifat interaktif dengan kegatan-kegiatan kebijaksanaan yang didahuluinya, dengan kata lain implementasi kebijaksan merupaan kegiatan yang dimaksudkan untuk mengoperasikan sebuah program denan pilar-pilar organisasi, interpretasi dan pelaksanaan.:’

Kebanyakan pembuat kebijakan sering beranggapan bahwa setelah kebijakan disahkan oleh pihak yang berwenang, dengan sendirinya kebijkan itu akan dapat dilaksanakan dan hasilnya akan mendekati seperti  yang diharapkan.

Menurut Islamy (1997), sifat kebijakan itu kompleks dan saling bergantungan sehingga hanya sedikit kebijakan negara yang bersifat self-executing, yaitu setelah dirumuskan kebijakan itu dengan sendirinya dapat diimplemntasikan. Adapun yang paling banyak bersifat non self-executing, artinya kebijakan negara perlu disosialisasikan sehingga dapat diwujudkan dan dilaksanakan oleh berbagai pihak sehinga mepunyai dampak yang diharapkan.

Menurut Putera (2001;97-99) pada dasarnya ada lima faktor yang mempengaruhi pemanfaatan hasil evaluasi publik yaitu karakteristik informasi, cara pengakajian, struktur masalah, struktur birokrasi dan politik, interaksi antar pelaku kebijakan. Karakteristik informasi, hal ini hasil yang perlu diperhatikan ialah informasi harus jelas, lengkap dan tidak menimbulkan banyak pertanyaan baru, konkret dan praktis cara penyajiannya dimaksudkan pelaku evaluasi kebijakan publik benar-benar mereka memiliki komptensi cukup memadai.

Setidaknya ada 6 (enam) kriteria evaluasi, sebagaimana dikemukakan oleh Dunn (2003; 610) yakni :

1.Efektivitas.

Efektivitas berasal dari kata efektif yang mengandung pengertian dicapainya keberhasilan dalam mencapai tujuan yang telah ditetapkan.Efektivitas juga disebut hasil guna.Efektivitas selalu terkait dengan hubungan antara hasil yang diharapkan dengan hasil yang sesungguhnya dicapai. William N Dunn (2003: 429) dalam bukunya berjudul Pengantar Analisis Kebijakan edisi kedua menyatakan bahwa:” Efektivitas (effectiveness) berkenaan dengan apakah suatu alternative mencapai hasil (akibat) yang diharapkan atau mencapai tujuan dari diadakannya tindakan. Yang secara dekat berhubungan dengan rasionalitas teknis selalu diukur dari unit produk atau layanan atau nilai moenternya”.

Apabila setelah pelaksanaan kegatan kebijakan pubik ternyata dampaknya tidak mampu memecahkan permasalahan yang tengah dihadapi masyrakat, maka dapat dikatakan bahwa suatu kebijakan tersebut telah gagal, tetapi ada kalanya suatu kebijakan publik hasilnya tidak langsung efektif dalam jangka pendek, akan tetapi setelah melalui proses tertentu.

Menurut Mahmudi dalam bukunya Manajemen Kinerja Sektor Publik (2005:92),  mendefinisikan efektivitas merupakan hubunagn antar output dengan tujuan, semakin besar kontribusi (sumbangan) output terhadap pencapaian tujuan, semakin besarkontribusi (sumbangan) output terhadap pencapaian tujuan, maka semakin efektif organisasi, program atau kegiatan. Efektivitas adalah sejauhmana dapat mencapai tujuan pada waktu yang tepat dalam pelaksanaan tugas pokok, kualitas produk yang dihasilkan dan perkembangan.

Susanto (1973:156) yaitu : efektivitas merupakan daya pesan untuk mempengaruhi atau tingkat kemampuan pesan-pesan untuk mempengaruhi, berdasarkan definisi di atas, peneliti beranggapan bahwa efektivitas bisa tercpta jika pesan yang disampaikan dapat mempengaruhi khalayak yang diterpanya. Ukuran daripada efektivtas diharuskannya adanya suatu perbandingan antara masukan dan keluaran.Ukuran daripada efektivitas mesti adanya tingkat kepuasan dan adanya penciptaan hubungan kerja yang kondusif serta intensitas yang tinggi.Artinya ukuran daripada efektivitas adalah adanya keadaan rasa saling memiliki dengan tingkatan yang tinggi.

2.Efisiensi

Efektivitas dan efisiensi sangatlah berhubungan. Apabila kita berbicara tentang efisiensi bilamana kita mebayangkan halpenggunaan sumber daya (research) kita secara optimum  untukmencapai tujuan tertentu, artinya efisien akan terjadi abila terjadi jika penggunan sumber daya diberdayakan secara optimum sehingga suatu tuujuan akan tercapai.

William N Dunn (2003: 430) berpendapat bahawa :”Efisien (efficiency) berkenaan dengan jumlah usaha yang diperlukan untuk menghasilkan tingkat efektivits tertentu. Efisiensi yang merupakan sinonim dari rasionalitas ekonomi, adalah merupaan hubungn antara efektivitas dan usaha, yang terakhir umumnya diukur dari ongkos moneter. Efisiensi biasanya ditentukan  melalui perhitungan biaya per unit produk atau layanan kebijakan yang mencapai efektivitas tinggi dengan biaya terkecil dinamakan efisien”.

Apabila sasaran yang ingin dicapai oleh suatu kebijakan public ternyta sangat sederhna sedangkan biaya yang dikelaurkan melalui proses kebijakan terlampau besar dibandingkan dengan hasil yang dicapai. Ini berarti kegiatan kebijakan telah melakukan pemborosan dan tidak layak untuk dilaksanakan.

3.Kecukupan

Kecukupan dalam kebijakan publik dapat dikatakan tujuan yang telah dicapai sudah dirasakan mencukupi berbagai hal.William N Dunn (2003:430) mengemukakan bahwa kecukupan (adequacy) berkenaan dengan seberapa jauh suatu tingkat efektivitas memuaskan kebutuhan, nilai atau kesempatan yang menumbuhkan adanya masalah.Dari pengertian diatas dapat disimpulkan bahwa kecukupan masih berhubungan dengan efektivitas dengan mengukur atau memprediksi seberaa jauh alternative yang ada dapat memuaskan kebutuhan, nilai atau kesempatan dalam menyelesaikan masalah yang terjadi.Hal ini dalam kriteria kecukupan menekankan pada kuatnya hubungan antara alternative kebijan dan hasil yang diharapkan.

Sebelum suatu produk kebijakan disahkan dan dilaksanakan harus ada analisis kesesuaian metode yang akan dilaksanakan dengan sasaran yang akan dicapai, apakah caranya sudah benar atau menyalahi aturan atau teknis pelaksanaanya yang benar.

4.Perataan

Perataan dalam kebijakan public dapat dikatakan mempunyai arti dengan keadilan yang diberikan dan diperoleh sasaran kebijakan public. William N Dunn (2003;434) menyatakan bahwa kroteria kesamaan (equity) erat hubungan dengan rasionalitas legal dan sosial dan menunjuk pada distribusi akibat dan usaha antara kelompok-kelompok yang berbeda dalam masyarakat. Kebijakan yang berorientasi pada perataan adalah kebijakan yang akibatnya atau suah secra adil didistrubsikan.Suatu program tertentu mungkin dapat efektif, efisien dan mencukupi apabila biaya manfaat merara.Kunci dari perataan adalah keadilan dan kewajaran.

Pelaksanaan kebijakan haruslah bersifat adil dalam arti semua sector dan dari segi lapisan masyarakat harus sama-sama dapat menikmati hasil kebijakan.Karena pelayanan public merupakan pelayanan birokrasi untuk masyarakat dalam memenuhi kegiatan masyarakat, baik secara langsung maupun tidak langsung, Pelayanan publik sendiri menghasilkan jasa publik.

5.Responsivitas

Responsivitas dalam kebijakan publik dapat diartikan sebagai respon dari suatu aktivitas, yang berarti tanggapan sasaran kebijakan publik atas penerapan suatu kebijakan.

Menurut William N Dunn (2003:437) menyatakan bahwa responsivitas (responsiveness) berkenaan dengan seberapa jauh suatu kebijakan dapat memuaskan kebutuhan, prefernesi,atau nlai kelompok-kelompok masyarakat tertentu. Suatu keberhasilan dapat dilhat melalui tanggapan masyarakat yang menanggapi pelaksanaan setelah terlebih dahulu memprediksi pengaruh yang akan terjadi jika suatu kebijakan akan dilaksanakan, juga tanggapan masyarakat setelah dampak kebijakan sudah mulai dapat dirasakan dalam bentuk yang positif berupa dukungan atau wujud yang negative berupa penolakan.

Dunn (2003;437) mengemukan bahwa:”Kriteria responsivitas adalah penting karena analisis yang dapat memuaskan semua krteria lainnya (efektivitas, efisiensi, kecukupan, kesamaan) masih ggaal jika belum menanggapi kebutuhan actual dari kelompok yang semestinya diuntungkan dari adanya suatu kebijakan. Oleh sebab itu, responsivitas cerminan nyata kebutuhan , preferens dan nilaid ari kelompok-kelompok tertentu terhadap kroteria efektovitas, efisieni, kecukupan dan kesamaan.

5.Ketepatan

Ketepatan merujuk pada nilai atau harga dari tujuan program dan pasa kuatnya asumsi yang melandasi tujuan-tujuan tersebut. William N Dunn (2003;499) menyatakan bahwa kelayakan (apropriateness) adalah :

“Kriteria yang dipakai untuk menseleksi sejumlah alternative untuk dijadikan rekomendasi dengan menilai apakah hasil dari alternative yang direkomendasikan tersebut merupakan pilihan tujuan yang layak. Kriteria kelayakan dihubungkan dengan rasionalitas substantive, karena krteria ini menyangkut substansi tujuan bukan cara atau instrumen untuk merealisasikan tujuan tersebut.”

Artinya ketepatan dapat diisi oleh indicator keberhasilan kebijakan lainnya (bila ada), misalnya dampak lain yang tidak mampu diprediksi sebelumnya  baik dampak tak terduga secara positif maupun negative atau dimungkinkan alternative lain yang dirasakan lebih baik dari suatupelaksanaan kebijakan sehingga kebijakan bisa lebih dapat bergerak secara lebih dinamis.

Menurut Solahudin Kusumanegara (2010;121) evaluasi kebijakan sebagai suatu aktivitas fungsional telah dilakukan sejak lama, bahkan sejak kebijakan publik mulai dikenal. Para pembuat kebijakan dan administrator selalu membuat penilaian terhadap berbagai dampak dari kebijakan, program dan proyek tertentu.Dalam melakukan penilaian, banyak faktor yang mempengaruhi seperti ideologi, kepentingan-kepentigan pribadi, atau kriteria nilai lainnya.

Akhinrya dapat disimpulkan, langkah mengevaluasi dampak dari sebuah kebijakan juga tetap menemukan masalah, mengingat mengevaluasi kebjakan bukan hal yang mudah dilakukan sekalipun pada kondisi yang sangat kondusif.(Penulis adalah Mahasiswa Program Studi Ilmu Administrasi Negara,Magister Ilmu Sosial Universitas Tanjungpura, Pontianak).